Estratégia de Dados Abertos da CIM das Beiras e Serra da Estrela

A definição de “Governo Aberto”, é aquela que corresponde a um Governo cujas principais características são: a transparência; a participação; e a colaboração (OCDE, 2010) [1].

Por conseguinte, Governo Aberto significa também que Governo e Administração Pública estão abertos ao escrutínio e à contribuição dos cocidadãos, da sociedade civil e das diferentes organizações, para que haja um maior envolvimento por parte de todos na cocriação de valor público e também de valor acrescentado.

A exigência crescente por um Estado mais transparente, que fomente a participação cívica, não é recente, sendo que, na última década, as problemáticas da transparência e da cidadania têm sido impulsionadas por intermédio do desenvolvimento de novas tecnologias de informação, comunicação e eletrónica (TICE). Assim, à escala global, a partir de 2008, estas problemáticas passaram a estar enquadradas nos movimentos Open, e ganharam um importante impulso político e cívico, quando vários governos, de entre os quais se destacam os casos exemplares dos Estados Unidos da América, do Canadá, do Reino Unido e da Nova Zelândia, começaram a divulgar e a implementar medidas tendentes à disponibilização da sua informação pública.

A título de referência, a Open Government Partnership, criada em setembro de 2011, e cujos principais objetivos são: promover a transparência; lutar contra a corrupção; e dar mais poder aos cidadãos; contribuiu para o reforço da importância do movimento internacional de abertura dos Governos. Esta iniciativa agrega ainda um conjunto de países que ao aderirem se comprometem a atingir metas nas áreas prioritárias de abertura e transparência.

No quadro legislativo e regulatório da União Europeia, a problemática da reutilização de informação do sector público teve um impulso decisivo em 2013, mediante a revisão da Diretiva Europeia da Informação do Setor Público (Diretiva 2003/98/EC, revista pela Diretiva 2013/37/EU4). Esta diretiva europeia, também conhecida como Diretiva PSI (Public Sector Information), passou a equiparar o potencial económico da informação detida pelo setor público ao seu valor de transparência, encorajando, deste modo, os países europeus a colocarem mais dados públicos em formatos abertos à disposição da sociedade civil para efeitos de reutilização, fomentando o desenvolvimento de novos produtos e serviços baseados em dados abertos.

No quadro legislativo e regulatório nacional, é a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) que regula o acesso aos dados públicos. Fazendo alusão direta ao conteúdo do primeiro artigo, intitulado Administração Aberta, passa-se a citar que: «O acesso dos cidadãos aos documentos administrativos é assegurado pela Administração Pública de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade.»

A enorme quantidade de dados que é gerada e centralizada pelo Estado congrega em si um enorme potencial de utilização e desenvolvimento, que podem ser úteis e importantes tanto para o Estado como para a sociedade civil e, sobretudo, para a comunidade empresarial. É de notar que, maioritariamente, esses dados já são, por força de lei, considerados públicos.

A este título, deve esclarecer-se esta Assembleia que, fazendo alusão à LADA, os dados abertos são: «dados que podem ser livremente utilizados, reutilizados e redistribuídos por qualquer um.». Não obstante ser de sublinhar que, relativamente aos dados públicos, o Estado impõe alguns limites àquilo que os cidadãos (e as empresas) podem fazer com a informação pública. É usual, por exemplo, vedar a reutilização de dados para fins comerciais, através da imposição de algum tipo de restrição sobre o seu licenciamento, permitindo apenas a exploração académica ou a título individual. Assim sendo, mesmo que os dados estejam disponíveis para serem descarregados, o cidadão não os pode reutilizar sem limitação.

No contexto do sector público, a aplicação da terminologia de “dados abertos”, pode referir-se à informação proveniente de vários setores da Administração Pública e relativa à sua atuação, como por exemplo: contratação pública; emprego público; estatísticas económicas, sociais, culturais, ambientais e financeiras; despesas e receitas públicas; resultados eleitorais; mapas; rotas; georreferenciação de moradas e serviços públicos; horários de transportes; indicadores de qualidade de serviço; indicadores de qualidade de governação; recursos partilhados diversos; instrumentos de mobilidade; indicadores de ecoeficiência e sustentabilidade, etc. Uma grande parte desta informação pode até já estar disponível, em termos públicos, mas para que um determinado conjunto de dados governamentais possa ser classificado como aberto, é necessário que não existam restrições ao seu acesso, quer sejam legais ou políticas, quer tecnológicas ou financeiras.

Desta forma, é necessário distinguir entre dados que sejam apenas disponibilizados ao público e “dados abertos”, na medida em que estes últimos devem ser sempre abrangidos por licenças “abertas”, que permitam a reutilização comercial. Se assim não for, então não poderão ser considerados como “dados abertos”.

Neste contexto, ressalva-se, também, que nem toda a informação do sector público deve ser tornada pública, pois existe um vasto conjunto de dados na Administração Pública que deve continuar na esfera de acesso restrito, por razões de segurança, razões legais, ou direito à privacidade dos cidadãos. As políticas de dados abertos não preconizam a “abertura” da totalidade da informação do Estado, mas sim apenas daquela que pode ser considerada pública.

As considerações relativamente à abertura de dados de setores específicos competem às entidades que os gerem, em consonância com a Comissão Nacional de Proteção de Dados.

A presente abordagem aos dados abertos toma como foco preferencial os dados governamentais, que já estão ou deveriam estar disponíveis para a sociedade e que, assim, têm o potencial de se tornarem abertos, garantindo a sua reutilização em novas iniciativas.

Um dos grandes desafios da mudança e transformação digital, em curso, é o de dotar os cocidadãos de competências digitais, por camadas, e outro é, exatamente o de facilitar a equidade no acesso e na reutilização de dados “abertos”, o que pode vir a beneficiar diversos grupos e sectores críticos para o desenvolvimento sustentável da sociedade, designadamente:

- Os cocidadãos, que podem ter um acesso mais imediato a informação que lhes pertence por direito, reforçando a visão de transparência e prestação de contas responsável do Estado perante os eleitores;

- O sector empresarial, que pode reutilizar informação pública para criar aplicações, plataformas ou serviços com elevado potencial comercial; e

- As instituições públicas, que se tornam mais transparentes e têm a hipótese de se tornarem mais eficientes e eficazes, reforçando também o seu papel de serviço público;

entre muitos outros, incluindo sectores diversos, tais como, a solidariedade social responsável, a arte, a cultura, o desporto, o jornalismo, a investigação científica ou mesmo organizações não-governamentais com preocupações de sustentabilidade, filantropia, inclusão social, direitos humanos e direitos dos animais.

Considerando que,

A transparência e o escrutínio democrático, assim como ajudar a uma maior participação dos cocidadãos na sociedade, são benefícios alcançáveis a médio ou longo prazo, por intermédio da disseminação de práticas de dados abertos no espectro nacional e, sobretudo, regional.

Entende-se também que, o benefício mais prático e imediato é, sem dúvida, a transparência, pois o Estado poderá passar a operar no contexto de uma cultura em que a sua informação está acessível muito rapidamente e de forma mais clara para a sociedade, em geral, e para o próprio Estado e cocidadãos, em particular. Este benefício central é secundado pelos benefícios que acarretam a interligação e a interoperabilidade de diferentes conteúdos por diferentes agentes públicos e privados da sociedade, gerando novas e melhores soluções de disponibilização da informação para os cocidadãos. É essa interligação operada em plataformas de interoperabilidade que permitirá também concretizar o potencial existente na partilha e no cruzamento de dados oficiais, passando estes a ter utilizações muito mais abrangentes, úteis, relevantes e geradoras de valor acrescentado para a sociedade.

Para um Governo, entenda-se nacional ou regional, que pratique uma política de dados abertos, há também muitos benefícios. Desde logo há um novo conhecimento a partir da combinação de bases de dados e padrões, o que poderá levar à introdução de inovações, decorrentes da análise do impacto das suas políticas, e a melhorias na eficácia e na eficiência ao nível da prestação dos seus serviços.

Considerando ainda que,

Em termos práticos, o binómio custos/benefícios decorrente da adoção de práticas de dados abertos varia de acordo com a utilização que deles será feita, independentemente dos elevados custos afundados de investimento em infraestruturas de rede e cloud computing e qualificação de capital humano, em novas competências digitais.

Assim,

- para o setor público:

Verifica-se que, em muitos países, as Administrações Públicas que decidem disponibilizar os seus dados, passam a beneficiar diretamente da abertura dessa informação, muitas vezes localizada em silos ou em formatos de reduzida interoperabilidade.

A abertura de dados permite analisar melhor o impacto da atividade (podendo medi-lo e corrigi-lo) e também detetar a existência de obstáculos internos, essa reutilização dos dados gera muitas vezes um aumento da eficiência da entidade alvo, por exemplo através da redução de carga de trabalho, custos administrativos e custos de mudança.

A interligação e a integração de diferentes bases internas trazem potenciais ganhos para a gestão pública, quer em termos de qualidade (por exemplo, evitando lapsos, perdas ou desatualizações decorrentes da duplicação de documentos), quer em termos de eficiência (por exemplo, na introdução de práticas de controlo orçamental e de gestão, e na redução de recursos humanos envolvidos).

- para o setor privado:

A abertura responsável e consistente de dados governamentais permite que qualquer empreendedor, ou grupo de empreendedores, façam, uso da criatividade e visão “fora da caixa” para construírem aplicações, ferramentas, soluções e avanços tecnológicos que utilizem informação do sector público.

Estas aplicações não deverão ser entendidas como concorrentes da ação do Estado, mas sim como uma forma de gerar valor económico e social a partir da AP e para a AP. Ao disponibilizar essa informação e estimular a sua reutilização, o Governo (nacional ou regional) abre a possibilidade de o sector privado desenvolver novos produtos e serviços, os quais poderão ser dirigidos ao mercado empresarial, ao mercado de consumo ou ao próprio sector público. Dentro do próprio sector empresarial, a abertura de dados poderá fomentar o surgimento de novas empresas com modelos de negócio onde a criatividade e a inovação são os pilares fundamentais.

No entorno da economia da partilha de recursos e capacidades, os dados são cada vez mais valiosos, e não obstante os riscos e os custos subjacentes aos processos evolutivos de mudança e transformação digital, merecem ser valorizados os benefícios potenciais decorrentes da interligação de dados públicos com dados privados, fazendo uso de tecnologias ligadas ao cloud computing e promovendo o tratamento correspondente em contexto de Big Data ou de plataformas de Business Intelligence.

Recomenda-se, deste modo:

(1) A criação de um grupo de trabalho reunindo deputados da Assembleia Intermunicipal da CIM das Beiras e Serra da Estrela, bem como de outros reconhecidos especialistas e agentes públicos e privados, que tenham por incumbência a elaboração de um documento de trabalho transversal que sirva de pilar à estratégia de dados abertos desta Comunidade Intermunicipal.

(2) A revisão, em termos futuros, da Estratégia Integrada de Desenvolvimento Intermunicipal Beiras e Serra da Estrela 2020, assim como a salvaguarda da inclusão de novos eixos estratégicos na futura revisão da RIS 3 do Centro de Portugal, que preconizem a criação e o desenvolvimento de novas concentrações e especializações industriais no território desta Comunidade, em articulação com a futura estratégia de dados abertos da CIM das Beiras e Serra da Estrela, ao abrigo de um novo programa de investimento regional e em respeito de um estatuto espacial de território de muito baixa densidade populacional e industrial.

João Leitão

Deputado da Assembleia Intermunicipal, CIM das Beiras e Serra da Estrela

[1] OCDE (2010), Building an open and innovative Government for better policies and service delivery. Paris: OCDE, 8-9 June 2010.